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最低收購價政策具有較強的“雙刃劍”效應

發布日期:2019年10月15日 來源:社科院網站 點擊次數:114次

最低收購價政策是中國糧食支持政策的重要構成之一。自2004年出臺并實施以來,該政策在避免谷賤傷農、防止糧價大幅波動和保障農民種糧積極性等方面發揮了積極的托市效果。該政策在執行初期達到了社會效益和參與主體效益的雙贏,但隨著國內外形勢變化,以托市為主的最低收購價往往高于市場價格,不能真實反映供求關系,導致國內外糧價倒掛,糧食庫存量、進口量增多,下游加工企業舉步維艱,糧食生產者、糧企和社會總福利受到損害。

自2014年開始,國家開始積極探索“價補分離”的政策調整,國家有意識地扭轉和淡化最低收購價“只漲不跌”的預期,2016年開始向下微調早秈稻價格后,2017年全面下調稻谷最低收購價。2018年進一步大幅下調稻谷最低收購價。最低收購價持續下調會對稻谷生產價格預期產生重大影響,削弱農民種糧積極性,進而可能導致水稻種植面積減少、產量波動和資源閑置。近年來,隨著土地流轉租金、人工成本和農資價格等不斷攀升,最低收購價大幅下調將在很大程度上擠壓種糧農戶的利潤空間,可能再次觸發耕地拋荒和土地流轉規模萎縮,給國家糧食安全問題帶來嚴重影響。因此,在中美貿易摩擦不斷升級的背景下,客觀地評估稻谷最低收購價調整的政策效應和演變方向,已成為當前學界和政府關注的熱點。

在20世紀80至90年代,價格支持政策被發達國家廣泛使用。最低收購價政策具有較強的“雙刃劍”效應。國內學者在肯定最低收購價政策的重要作用的同時,針對最低收購價的負面影響,討論了未來最低收購價政策的改革方向,提出了兩種不同方案:一是取消最低收購價政策,代之以目標價格補貼,或實行糧食安全目標儲備制度條件下的高價收購制度;二是保留最低收購價政策,采取“降低支持價格水平+種糧收益補貼或目標價格保險”等組合改革方式。綜合來看,現有文獻在最低收購價政策的“雙面性”以及其是否需要調整等方面已達成共識,較少見基于農戶層面對最低收購價調整的政策效應進行實證研究,特別是對近年來國家持續下調稻谷最低收購價如何影響微觀農戶的生產行為問題鮮有論及。自2014年以來,稻谷最低收購價持續下調,未來最低收購價保持穩定還是進一步下調甚至取消,已經成為需要兼顧多重政策目標的政策選擇問題。本文在充分考慮地區、農戶類型差異的基礎上,分析稻谷最低收購價是否持續下調的政策預期對農戶種植結構調整的影響方向和程度,評估最低收購價變動的政策效應。

本文采用2018年7~8月中國農業科學院農業經濟與發展研究所在江西和湖南兩省的水稻種植戶調查數據。在樣本農戶選擇上,充分考慮地區發展水平、地理區位和相關農業自然資源稟賦等,采用分層(地級市)和隨機抽樣(村鎮)結合的方式確定樣本村,并采用簡單隨機抽樣方式確定5~10個樣本戶。調查內容方面,涵蓋2017~2018年水稻生產的各項投入和產出、農戶家庭和農業生產經營決策者的基本特征等信息。

對調研數據初步分析發現,在面臨市場變化和價格風險時,小農戶更多地是選擇“調面積”,而大農戶則更多地選擇“調結構”,即選擇增加單季稻種植面積,減少雙季稻種植面積。這表明,最低收購價持續下調對不同種植規模農戶的影響差異較大。兩省農戶在結構調整選擇上存在較大差異,其原因主要是湖南省大農戶占比較高。分析不同類型農戶的選擇差異時發現,稻谷最低收購價下調對大農戶影響較大,大農戶中選擇“調結構”的占近10%,是小農戶的3倍。原因在于,小農戶種植水稻多為獲取口糧,對價格變動不敏感,而大農戶由于種植規模和投入較大,對價格和利潤的變動非常敏感。最低收購價下調初步顯示出種植結構調整效應和結構升級效應,但對不同種植規模農戶的影響差異較大。

多元線性回歸模型分析結果表明,農民的生產行為呈現典型的“路徑依賴”特征。農業固定資產投資對雙季稻種植面積和總種植面積均有顯著的正向影響。原因在于,農業固定資產投資是大農戶最重要的投入成本,需要維持較高的種植面積才能攤薄成本和發揮規模效應。

種植面積調整效應分析結果表明,無論是在雙季稻種植面積還是總種植面積的調整選擇中,大農戶更可能選擇增加面積或減少面積。戶主學歷越高,越傾向于不調整面積。戶主的農業投資越大,流轉租期越長,越傾向于增加雙季稻的種植面積。原因在于,土地和農業固定資產投資的流動性較差,導致農戶退出農業生產的沉沒成本過高,農戶選擇增加總產量更高的雙季稻種植面積可以攤薄農業固定資產投資成本和對抗價格下調風險。最低收購價下調并不必然導致農戶種糧虧損,且農民職業身份轉換困難。農戶生產目標并非單純地追求短期利潤最大化。“船小好調頭,船大難調頭”。

種植結構調整效應分析結果表明,相對于江西省,湖南省的水稻種植戶更傾向于調整種植結構。大農戶更傾向于調整種植面積或者種植結構,而戶主學歷越高的農戶,越傾向于不做調整。原因在于,調整面積或者調整種植結構均是一種風險規避行為,是高風險偏好農戶在面臨價格沖擊風險時的正常反應。相對而言,學歷較高戶主的風險偏好程度較低,風險承受能力較強。大農戶選擇“調結構”的概率高于小農戶,預期到最低收購價下調的農戶選擇“調結構”的概率顯著高于沒有預期到最低收購價調整的農戶。

綜合來看,在最低收購價持續下調的政策背景下,稻谷最低收購價下調預期顯著增強了農戶選擇“調結構”的概率;大農戶、湖南省農戶和戶主學歷較低的農戶,更愿意選擇“調面積”或者“調結構”以應對價格沖擊。

2014年稻谷最低收購價達到頂峰后,政府連續下調,由此產生的稻谷最低收購價調整預期對水稻種植形成較強的價格風險沖擊。基于江西和湖南兩省農戶調查數據分析發現,2018年兩省水稻總種植面積均有所下降,兩省農戶水稻總種植面積下降幅度不大。2018年,農戶的水稻種植結構中選擇“不作調整”、“調面積”和“調結構”的戶數占比分別為53%、39%和8%。大農戶和小農戶面對最低收購價大幅下調的反應出現明顯差異,小農戶多選擇“調面積”,而大農戶則多選擇“調結構”。基于修正的Nerlove模型的計量分析發現,滯后期種植面積、農業生產要素的流動性和水稻種植收入是決定水稻種植面積及其調整的重要因素。盡管價格調整預期對農戶水稻種植面積及其調整的影響并不顯著,但多數農戶預期到最低收購價下調,會顯著提高調整種植結構的概率。相比小農戶,大農戶的退出成本更高,更多地選擇調整種植結構而不是降低種植面積,這既是規模化經營中“船大難調頭”的具體體現,也表明水稻種植戶在承受價格下調壓力方面尚有余地。

上述結論初步揭示出了近年來稻谷最低收購價持續下調帶來的結構調整效應和質量結構升級效應,可以判斷隨著土地進一步向流轉大農戶集中,稻谷最低收購價持續下調不會引起中國水稻種植面積大幅下降和稻谷大幅度減產,建議相關部門防控最低收購價下調后的累積風險,順應國家農業高質量發展的原則和要求,充分利用本輪稻谷最低收購價調整的條件,加快稻谷市場化改革步伐。

一是相關部門應密切關注最低收購價下調的結構調整效應及其差異,采取有力措施促進農地規模經營,千方百計降低水稻生產成本,否則一旦市場價逼近或者低于水稻平均綜合成本時,長期累積的產量風險會瞬間釋放,有可能出現大面積的土地拋荒和水稻產量驟減。

二是逐步下調稻谷最低收購價。在借鑒玉米改革經驗的基礎上,加快調整稻谷最低收購價政策,用碎步下調方式,逐步調低最低收購價并與國際市場接軌,直至最后取消最低收購價政策,從而徹底消除托市政策扭曲,充分理順價格形成機制,為后續改革奠定基礎。

三是完善水稻生產者補貼政策,加強對高品質稻谷生產的補貼力度,要綜合考慮不同區域間的經濟發展水平、土地流轉價格、農民收入等因素,保障種糧農民收益。原來實行最低收購價政策的財政投入,轉向用于加大對新型經營主體貸款貼息、融資擔保等扶持。全面實施水稻價補分離政策,構筑補貼、保險與貸款“三位一體”的生產支持體系。

 
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